 |
|
|
|
|
| חורים
בהשכלה |
|
| מאת דן
בן-דוד |
|
| כדי לבצע
רפורמה יעילה במערכת החינוך, יש לאבחן את הבעיות האמיתיות שבגללן
יש לתלמידים הישגים כה נמוכים ולהעסיק מורים עם משכורות כה
נמוכות - וכל זה בתקציב שאינו נופל מהמקובל ברוב מדינות
המערב |
|
|
מ-1999 אני חוקר וכותב על צירוף מדאיג של עובדות:
הידרדרות מתמדת זה כמה עשורים של מערכת החינוך בישראל אל תחתית
העולם המערבי - כפי שהדבר מתבטא במבחנים בינלאומיים בתחומי ליבה
- ותפיחת תקציבי החינוך לרמות גבוהות מהממוצע המערבי. הצגתי את
הממצאים האלה לפני כל קובעי המדיניות, בהם ראשי ממשלה ושרים, וכן
באמצעי התקשורת.
פרסום הממצאים הגביר ויכוח בין השקפות
עולם שונות, המלווה בלא מעט טעויות והטעיות. בזמן שבשנות ה-90
נעה המטוטלת בכיוון של גידול משמעותי בתקציב החינוך, תרמו
הממצאים להנעת המטוטלת לכיוון השני. במקום שמכלול הממצאים, על
השלכותיהם הכלכליות-החברתיות, יזעיקו את הממשלה לבצע שינויים
מבניים כדי לייעל את מערכת החינוך ולהעלות את ההישגים, נבחרה
הדרך הקלה של קיצוצים נרחבים בתקציב החינוך.
לפני כמה
שנים נראה שהאסימון סוף סוף נפל, לפחות בנוגע להידרדרות בהישגים.
הפנמה ציבורית כי הבעיה היא אמיתית והשלכותיה הרות אסון הובילה
להקמת ועדת דברת, שהמליצה על רפורמה מבנית במערכת החינוך. רפורמת
דברת אמנם הוכנסה מאז להקפאה עמוקה, אך כבר ברור לכל כי במצב
הקיים לא ניתן להמשיך.
עם זאת, נותרה עדיין אי-הסכמה
בנוגע למימדי ההוצאה הציבורית לחינוך. האם יש להעלותה לרמות
מערביות, או שישראל כבר מוציאה סכומים ברמה כזאת? חשוב להדגיש כי
אין ויכוח בנוגע לנתונים, אך יש הבדלים מהותיים בפרשנותם. הבדלים
אלה באים לידי ביטוי בהסקת מסקנות שונות בתכלית על הצעדים לתיקון
מערכת החינוך. רק כשהפערים בהבנה יסולקו, יהיה אפשר לעבור מטיפול
סימפטומטי המלווה בהזרמת כסף נוסף לטיפול שורש המבוסס על שימוש
יעיל יותר של הכסף הקיים. עם כניסתה של פרופ' יולי תמיר -
שחושבת, כמו קודמיה, שהבעיה העיקרית היא תקציב קטן מדי - למשרד
החינוך, הגיע הזמן להבהיר על מה בדיוק נסוב הוויכוח בנוגע
להוצאות החינוך.
את התמצית ניתן לראות בגרף. בחינוך
היסודי, חלקה של ההוצאה הציבורית לחינוך מתוך התוצר בישראל גבוה
ב-81% מהממוצע במדינות OECD. בחינוך העל-יסודי הפער הוא 5%. כפי
שטוענים גם התומכים וגם המתנגדים להגדלת תקציב החינוך, נתונים
אלה מטעים כי שיעור התלמידים באוכלוסייה הישראלית גבוהה יותר
מאשר במרבית מדינות OECD. כאשר מנרמלים (מחלקים) את יחס הוצאות
החינוך בתוצר ביחס לתלמידים באוכלוסייה, הפערים מצטמצמים ל-23%
במערכת היסודית ונמחקים לחלוטין במערכת העל-יסודית.
אך
במקום שיבצעו בפועל את החישוב הפשוט המתבקש מטיעוניהם ויהפכו את
היחס הוצאה-תוצר לבר השוואה עם מדינות אחרות, התומכים בהגדלת
תקציב החינוך נוטשים נתונים אלה לטובת סט אחר של נתונים: ההוצאה
לתלמיד. בזמן שהשוואה בינלאומית של ההוצאה לתלמיד אולי נראית
אינטואיטיווית ונכונה, גם היא מתבססת על השוואה לא מדויקת. חלק
הארי של הוצאות החינוך בישראל ובחו"ל הוא על שכר, וכפי שניתן
לשער, השכר גבוה יותר במדינות עשירות ונמוך יותר במדינות עניות.
לכן, אין זה מדויק להשוות את ההוצאה לתלמיד בישראל
לקבוצת מדינות עשירה מאתנו, כפי שעושה משרד החינוך שנים רבות,
ולתבוע השוואת תקציבים מבלי לייחס את ההוצאות לתלמיד לרמת החיים.
כשמחלקים את ההוצאה לתלמיד בתוצר לנפש (המשקף את רמת החיים),
תמונת ההוצאה היחסית משתנה לגמרי - ונעשית זהה לחלוטין לנירמול
הקודם שנעשה ליחס ההוצאות בתוצר. תוצאה זו אינה מקרית, כי שני
החישובים זהים מבחינה מתמטית. עיקר המחלוקת על תקציבי החינוך
מבוסס על טעות של מי שאינם מבינים את הזהות בין שני החישובים -
החישוב שהם תומכים בו במשתמע (נרמול יחס ההוצאה בתוצר ביחס
התלמידים באוכלוסייה) והחישוב שהם מתנגדים לו במפורש (נרמול
ההוצאה לתלמיד בתוצר לנפש). בשתי הדרכים מגיעים לאותה תוצאה: כסף
לא חסר למערכת החינוך בישראל.
מערכת החינוך היסודית
מוציאה יותר כסף מהממוצע במערב. עם זאת, הקיצוצים הרבים בהוצאות
החינוך העל-יסודי בשנים האחרונות עשו את שלהם. בפעם הראשונה מאז
התחלתי לערוך את ההשוואות ב-1999, אין יותר הוצאות עודפות בחינוך
העל-יסודי בישראל, אם כי ניתן לראות שלא חסר כסף למערכת החינוך
העל-יסודית.
נתונים נוספים המופיעים בגרף מראים שעל אף
ההוצאות הדומות (במערכת העל-יסודית) או הגבוהות (במערכת
היסודית), שכר המורים בשתי מערכות החינוך נמוך מאוד בישראל גם
לאחר שמנרמלים אותו ברמת החיים. איך זה ייתכן? לאן הולך הכסף?
האפשרות הראשונה: תקציבי חינוך גדולים אינם מגיעים
למורים אלא מתועלים לכיוונים אחרים. בהינתן ההישגים המחפירים של
ילדי ישראל בהשוואה למדינות אחרות, צריך להיות ברור שאם אכן כאן
טמון ההסבר, אז בניגוד לטענת שרת החינוך - הבעיה אינה מחסור בכסף
אלא שימוש מאוד בזבזני בו.
האפשרות השנייה: תקציבי חינוך
גדולים בכל זאת מגיעים למורים, אך ייתכן שנתוני השכר שמעבירה
ישראל ל-OECD אינם תואמים את המקובל בחו"ל. כלומר, יש שכר בסיסי
ואז יש תגמולים נוספים. משמעות הסבר זה היא שמצב המורים רק נראה
רע, אך בפועל מצבם טוב יותר.
אם סרגל המדידה זהה בכל
המדינות ונתוני השכר אכן ברי השוואה, אזי הגרף מצביע על כך
שתיתכן אפשרות שלישית: מורים רבים מדי מתחלקים בעוגה תקציבית
אחת, גדולה ככל שתהיה, שאינה מאפשרת תגמול ראוי לכל מורה ומורה.
אם יתברר שכדי לשלם יותר לכל מורה צריכים להקטין את מספר
המורים, וזו השערתי, לא ברור שחייבים לדהור בדרך הפיטורים כפי
שדרשה השרה הקודמת, לימור לבנת. היות שעוזבים את המערכת
4,000-6,000 מורים מדי שנה (המספר המדויק תלוי בזהות הנשאל), אזי
בתוך חמש שנים ייצאו בדרך טבעית כ-25 אלף מורים. כשיום הלימודים
יתארך, שבוע הלימודים יתקצר, ויתווספו ימים לשנת הלימודים. מכלול
שינויים אלה בתנאי העבודה יהיה מהותי מספיק כדי שמורים רבים
נוספים יעדיפו לפרוש מרצונם, בתנאי שיקבלו תנאי פרישה נאותים.
אין זה אומר שלא יהיו מאבקים על גובה פיצויי הפרישה, אך
זה ויכוח ברמה אחרת ממה שהתנהל כאן בשנתיים האחרונות. כך יהיה
אפשר להקטין את מספר המורים באופן משמעותי בתקופת מעבר של כחמש
שנים, עם עלות נוספת במשך תקופת המעבר, ולאחריה להתייצב ברמות
התקצוב המקובלות במערב.
כשהשרה תמיר דורשת תקציבים
נוספים מבלי לפרט היכן היא ניצבת בנוגע לכל אחת משלוש החלופות
שהועלו לעיל, משתמע שהיא לא הפנימה כי בעיית המערכת אינה מחסור
בכסף אלא השימוש בו. אין זה אומר שלא דרושים תקציבים נוספים כדי
לבצע רפורמה. הם אכן דרושים.
אך כדי לבצע רפורמה, הצעד
הראשון הדרוש הוא ששרת החינוך החדשה תזהה את הבעיות האמיתיות
הגורמות למערכת להוציא תלמידים עם הישגים כה נמוכים ולהעסיק
מורים עם משכורות כה נמוכות, בזמן שהתקציבים אינם נופלים מהמקובל
במרבית מדינות המערב. על השרה לבדוק ולומר לאן הלכו תקציבי העתק
עד כה, ולהציג באופן ברור את כשלי מערכת החינוך ואת השינויים
המוצעים כטיפול שורש לבעיות היסוד. רק אז יהיה אפשר להצדיק גידול
זמני של תקציב החינוך למימון הרפורמה.
הכותב הוא מרצה
לכלכלה בחוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב |
|
|
| |
